完善政府公共投资项目代建制管理模式的思考

    摘要：本文结合我国政府公共投资项目代建制管理模式的运行实际，借鉴国外先进项目管理经验，从合同管理、风险控制、主体培育和制度建设等方面进行深入分析论证，提出了具有可操作性的建议，形成了较为完备的代建制度框架，不论对制度建设或是项目实际都具有较强的指导意义。
    关键词:代建制 项目管理 委托-代理
    代建制是我国政府公共投资项目管理体制的一项创新，通过委托管理，发挥专业项目管理公司的管理优势，改变传统的非专业性、分散化管理模式，从总体上保证项目预期目标的实现。虽然代建制无法完全解决投资主体缺位、责任虚化等问题，但相对传统的管理模式而言更为科学、合理。实践证明，代建制对改变原有落后的管理模式、提高投资效益，已初见成效。
    借鉴发达国家的先进项目管理经验，结合我国项目管理运行中存在的问题，本文从制度建设角度着手，从以下几个方面对代建制管理模式的完善进行了论述。
    1 加强代建合同管理
    代建合同是政府和代建单位明确权利义务关系的“最高纲领”，具有“工程宪法”之称。建设过程中，合同各方必须全面适当履行合同规定的权利义务，严格按照合同约定规范自己的行为。为此，政府加强代建合同的签订及管理力度，是保证项目实现预期目标的重要举措。
    1.1 明确代建合同性质及其适用法律
    政府公共投资项目代建合同属于何种性质，适用何种法律目前仍存在争议。如果代建合同具有行政性，则在遵循合同法一般原则的基础上，委托人还拥有特权，享有合同履行中的监督权、指挥权、单方变更权、解除权以及制裁权。如上海水利建设项目约定，项目法人与工程代建单位(即代建人)的关系是行政合同关系，项目法人在履行行政合同中享有监督、指挥权，在汛期等特殊情况下享有单方变更或解除合同的特权。而在宁波等国内大部分城市的代建制实施中均未提到政府单方终止合同的问题。
    国际上针对此项内容大都设有一些特殊条款。如美国规定政府部门有权在认为“符合政府利益”的任何时候终止合同，承包商没有权力收回任何将来期望得到的利润或者造成的损失，该部分损失由保险公司进行赔付。为更好地实现代建制模式的管理优势，应加强代建合同性质的研究，进一步明确委托人与代理人的权利义务与责任界面。
    1.2 明晰代理人的地位与职责
    代建制实践过程中，由于代建人在国家基本建设程序中没有法律赋予或认可的地位，无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门的认可，因而在操作过程中遇到很多困难。因此，要取得代建制度的预期效果，需要从立法层面对代理人的地位和职责加以确定。
    1.3 制定合理的代理取费标准
    目前，代理费的收取没有统一标准。实践中代理取费偏低，造成代建单位积极性不高、责任心不强，整体素质难以提高，甚至采取有损于委托人利益的方式获取非正当利益。
    代理费宜根据工作范围、工作难度和所要承担的责任，在政府制定的基准价格许可的浮动幅度内，由市场主体最终确定。可以考虑在代建单位招标过程中，明确要求投标单位在投标书中列明费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费的合理性做专项评审。
    1.4 推荐示范性合同文本
    实际工作中，合同签订的过程就是合同当事人讨价还价多次博弈的过程，最终合同文本的公平合理性与当事人的谈判能力息息相关。为了保证代建制度的顺利推行，避免合同交易谈判陷阱，简化手续，降低交易成本，推进代建合同管理工作的标准化、程序化，建议政府制定统一的《政府公共投资项目代建合同示范文本》，加强对政府公共投资项目的规范引导，促使代建制度不断完善。
    2 构建代建风险控制体系
    信息经济学的“委托—代理”理论认为，委托人与代理人之间存在信息不对称性，代理人凭借掌握比委托人更多信息的优势获取更多的利益，造成委托人的损失。信息不对称性从发生的时间来看，可分为事前不对称和事后不对称，事前不对称发生在当事人签订契约之前，产生逆向选择；事后不对称性发生在签订契约之后，产生道德风险。
     逆向选择和道德风险的发生，必然会给委托人带来一定的损失，而这种损失委托人难以获得代理人的赔偿。因为代理人一般是专业项目管理公司，属于智力密集型企业，资金力量薄弱，自身抗风险能力差，一般无力承担损失赔偿责任，风险损失最终由委托人自己承担。英国Turners所著的《Building Contract and Disputes》一书，对交钥匙模式、分散发包模式及项目管理模式的风险分配状况进行了概括性的评估，如表1所示：

    从上图可以看出，项目管理模式中，委托人(业主)所承担的风险是非常大的。政府公共投资项目在推行和采用代建制的过程中，必须高度重视“委托—代理”关系所带来的风险，采取有效措施使风险损失降到最小。针对不同的风险源和项目所处的阶段，从解决逆向选择风险和道德风险两个方面入手，在实施代建制的过程中可采取以下措施：
    2.1严格代建单位准入管理，构建代建单位信用体系
    逆向选择产生的原因在于代建单位拥有隐蔽信息，委托人不能准确掌握其真实情况，政府有关部门应加强代建单位的管理，构建代建单位的信用体系，使代建单位原有的部分隐蔽信息公开化，提高业主选择代建单位的准确度。
    2.2 确定合理计价方式，引入绩效管理机制。
    目前，代理费用一般按工程造价的一定比率提取。在该计价方式下，代建单位缺乏必要的约束力和积极性，难以尽最大努力为委托人提供最好的管理服务。为此，委托人应分配一定的剩余索取权给予代建单位，激励代建单位最大限度地降低工程成本，发挥最好的管理水平。
    实践中可采用以下两种计价方式：一是目标成本制。当项目实际成本低于目标成本时，代建单位从委托人处获取实际成本和酬金，并可就成本降低差额按照预先确定的比例提取奖金。当实际成本高于目标成本时，代建单位仅能从委托人处得到成本和酬金补偿。如果实际成本超过成本限额，还要处以预定比例的罚款。该制度同样适用于工程项目的其他目标控制。二是最高限额成本加固定最大酬金确定的合同价。当项目实际成本没有超过最低成本时，代建单位花费的成本费用及应得酬金都可得到委托人的支付，并与委托人分享节余额。如果实际工程成本在报价与最高限额成本之间，则只能得到全部成本。实际工程成本超过最高限额成本时，其超过部分委托人不予支付。
    2.3 界定工作范围，明确代建责任
    代建单位向委托人提供的是管理服务。由于管理服务在实际工作中难以考量，代建合同如果对工作范围界定不清、相应责任规定不明，容易造成代建单位缺乏约束力和责任感，工作效率低下，难以实现设立代建制度的初衷。因此，在签订合同及合同运行中，委托人应明确量化工作范围，构建动态的目标考核体系，明确违约责任，形成公平合理的责任界面。
    2.4 推行代建担保制度
    担保是促使债务人履行债务，保障债权人债权有效实现的法律措施。在代建制中实行担保，就是要求代建单位以外的第三方向委托人提供一定额度的保证金（或保函），担保代建单位按约履行合同。如果代建单位履行合同不利，则担保方可能承担由此造成的损失赔偿。
    2.5 引入工程职业责任险制度
    工程职业责任险有利于规避因项目管理人员工作疏忽或其它过失引起质量问题造成的风险。代建制项目中，推行职业责任险，就是要求代建单位为项目管理人员购买职业责任险。如果管理人员因工作疏忽或其它过失引起质量问题而给委托人带来损失，由保险公司给予赔偿。由于保险公司在接受投保时会对投保人进行严格的审查，这种审查实质就是对项目管理人员的一次择优筛选。如果被保险人没有良好的市场信誉，就难以获得保险。
    在国外，建筑师、结构工程师等设计、咨询专业人士均须购买专业责任险，对由于他们的设计失误或工作疏忽给业主或承包商造成的损失，由保险公司给予赔偿。在国内，广州等少数城市已开始在工程领域试行职业责任险，但还面临许多困难，比如缺少工程职业责任险的配套法律、法规，国内保险公司从事专业性保险服务的能力较差等问题。因此，在代建制中推行工程职业责任保险是其发展方向，也有待相关各方的共同努力和配套制度的不断完善。
    3 加大代建单位扶持力度
    代建单位在项目建设管理中起着举足轻重的作用，是项目管理工作的实施者和政府投资管理部门控制投资意向的执行者。政府加大对代建单位的培育扶持力度对代建制的实施有极为重要的意义。
    3.1 加强代建单位的资质管理
    代建单位采取准入制度，只有具备较高技术水平、管理水平，具有一定的施工组织能力、设计能力、融资能力，拥有同类工程建设管理经验的项目管理公司才能成为代建单位。代建单位由企业主管部门或行业协会推荐，经代建资格审查委员会审定后给予政府公共投资项目代建资格。政府公共投资项目代建资格审查委员会可由建设行政管理部门、发展与改革委员会等部门的人员组成。
    政府还应加强对代建单位的诚信考核力度，将代建单位、代建人员的信誉档案纳入有效的管理范畴，确保代建队伍持续健康发展。
    3.2 强化代建单位的培育
    代建制的顺利推行很大程度上依赖于代建单位的发展。目前，我国的代建单位少，管理水平偏低，难以胜任政府公共投资项目的管理要求。因此，当前亟需培育具有一定实力的代建企业，促进项目管理市场的完善。
    （1）以设计单位为基础创建代建单位。
    设计单位属于知识密集型企业，人才荟萃，技术人员占的比重大、水平高，且具有一定的经济实力，积极推行对大型设计单位的功能性改革，创建代建单位，有利于保证工程质量，有利于控制投资。研究表明，设计阶段对投资的影响度约为75-95%，可见项目投资的最佳控制时期是设计阶段，这样设计人员作为项目管理人员者就能够更有效地控制工程造价。
    设计单位转变为代建单位的不足在于设计人员缺乏现场管理经验，对施工过程中可能出现的问题难以预见，组织与协调能力不强。因此，要使设计单位成功转变为代建单位还必须加强对设计人员管理能力的培训，提高项目管理水平。
    （2）以工程总承包公司为基础创建代建单位
    工程总承包公司是受业主委托，对项目建设的可行性研究、勘察设计、工程施工、竣工投产实行全过程的总承包或部分阶段的总承包。我国从80年代开始发展项目总承包模式，到目前已取得了不小成效，积累了一定经验。
    工程总承包公司拥有大批高素质的技术人员、项目管理人员，这些人员在长期的施工过程中积累了丰富的现场管理经验，且公司有较为雄厚的经济实力和较强的施工力量。因此，以工程总承包公司为基础创建代建单位是一条可行途径。
    工程总承包公司的不足之处在于大多数情况下局限于施工总承包，欠缺决策与设计阶段的项目管理能力和经验，所以在其向代建单位转变的过程中必须加强项目融资、可行性研究、设计等方面的能力。
    （3） 以监理公司为基础创建代建单位
    监理公司是受业主委托提供工程项目管理服务的咨询单位。我国于1996年全面推行监理制度，以期与国际工程咨询惯例接轨。经过十余年的发展，已建成一支庞大的工程监理队伍。监理公司提供工程监理服务，拥有大量的项目管理人才，因此以监理公司为基础创建代建单位也是一条很好的培育途径。
    但是目前国内的监理公司通常在项目实施阶段才介入项目管理，业务职能过于单一。公司规模较小、管理水平较低、缺乏高水平的项目管理人员，尚不具备从事全方位、全过程项目管理的能力。
    监理公司可考虑与设计、咨询机构合并，通过资金参股、控股等方式建立股份制代建单位，并吸纳建筑师、结构工程师、造价工程师等相关人才，提高管理水平，把业务范围从施工控制扩展到包括设计与造价咨询、合同管理、招标代理等在内的全过程的项目管理工作。
    （4）以工程咨询公司为基础创建代建单位
    工程咨询公司是为业主提供工程管理服务的专业咨询机构。工程咨询公司拥有大批有技术、会管理、懂法律、讲英语的高水平咨询管理人员，有条件向专业代建单位转变。
    但目前国内的工程咨询公司规模偏小，业务过专，资源十分有限。针对这些不足，建议工程咨询公司可采用优势互补，形成整体竞争能力，组建代建单位。
    总之，培育代建单位可适当给予政策扶持，鼓励有条件的大型工程设计、施工、工程咨询、监理公司通过改造或重组，调整结构、完善功能、充实人力资源，创建代建单位。特别对一些基础条件较好、实力较强的公司给予重点扶持，以有效快速地促生一批能够承担大中型项目管理工作、具有国际项目管理水平的代建单位。
    4 推进配套制度建设
    目前，相关法律制度的欠缺，配套制度的不完善，形成对代建制有效运行的瓶颈制约。 因此，推进配套制度的建设，完善政府采购制度与代建制度的有效衔接已刻不容缓。
    同时，要加强监督制度的建设。建设项目工程量大、周期长、涉及的关系复杂、隐蔽性强，即使出了问题委托人也难以察觉。在某些情况下，代建单位甚至利用自己的信息优势，采取与施工单位串通、偷工减料、以次充好等方式损害委托人利益。为此，需构建完善的监督机制，从合同签订到合同履行终止，对代建单位的行为进行全面的监督检查，督促其严格按照合同约定履行义务。
    5 结论
    代建制作为一项新的项目管理模式，其对改善政府投资的效率和效益具有重要意义，但在实践中存在许多问题亟待研究与探讨。建议政府有关部门综合采取各种措施，严格控制各个环节，不断完善制度体系，构建起业务水平高超、信用体系完备、竞争合理有序的代建管理机制，为构建和谐社会注入新的动力。（作者：代春泉）

来源：项目管理者联盟