关于县级纪检监察派驻（出）机构统一管理工作的思考

    为认真贯彻落实中央纪委二次全会和省、市纪委三次全会关于加快推进纪检监察派驻（出）机构统一管理工作的部署要求，切实加强对驻在部门党政领导班子及其成员的监督，有效发挥纪检监察机关在全县经济社会又好又快发展中的保障促进作用，近期，我们赴宿迁市宿豫区、南通如皋市两地专题考察学习外地县（市、区）纪检监察派驻（出）机构统一管理工作，并就我县纪检监察派驻（出）机构统一管理工作作了初步的思考。
    一、外地县（市、区）开展纪检监察派驻（出）机构统一管理工作的背景原因
    （一）开展纪检监察派驻（出）机构统一管理工作是中央和省、市统一部署的规定动作。中央纪委、监察部在试点的基础上，于2004年完成对派驻（出）机构的统一管理工作；省纪委、监察厅根据省委、省政府的决定，于2005年完成此项工作；宿迁市、南通市按照省纪委八次全会部署，于2006年底完成此项工作。应该说，宿豫、如皋两地开展纪检监察派驻机构统一管理工作是在中央和省、市有明确要求的情况下作出的规定动作。
    （二）开展纪检监察派驻（出）机构统一管理工作是改革和完善纪检监察体制的迫切需要。在双重领导的原有模式下，因为考虑到方方面面的利益关系，纪检监察干部在驻在部门单位开展监督工作往往会搞形式、走过场，不敢动真碰硬，监督工作失之于软、失之于宽，有时甚至出现“站得住但顶不住”或“顶得住但站不住”的情况。在这种条件下，纪检监察体制如果仍不加以改革完善，必然会产生权力制约制衡的“弱化”，从而导致腐败的滋生蔓延。
    （三）开展纪检监察派驻（出）机构统一管理工作是进一步强化纪检监察派驻（出）机构监督职能的迫切需要。宿豫、如皋两地一度时期，曾先后有多名科级以上领导干部因腐败问题被严肃查处，宿豫2006年查处的党政纪案件达180件之多，分析原因，与党内专门监督力度不到位有很大关系。在这种腐败案件高发、易发的情况下，迫切需要用发展的思路和改革的办法研究开辟一条加强党内监督制约的新路子，来有效防止和减少党政领导班子和领导干部权力失控、决策失误和行为失范的问题。对纪检监察派驻（出）机构实行统一管理工作也因此被摆上重要议事日程，进入快速实施之中。
    二、外地县（市、区）开展纪检监察派驻（出）机构统一管理工作的基本做法
    （一）宿豫区的基本做法。一是建立全面覆盖的区直纪检监察机构，体现纪检监察监督的全面性。将原有双重管理的31个派驻（出）纪检监察机构改为区纪委、监察局直接管理；在区直6个部门单位新增设派驻（出）纪检组（纪工委）和监察室，并将原有15个内设纪检监察机构全部改为区纪委、区监察局派驻机构。区纪委、区监察局对区直37个纪检监察机构实行直接领导，对纪检监察机构的业务工作、干部人事工作和机构主要负责人的工资、福利、党组织关系等实行统一管理。与此同时，根据实际工作需要，对37个纪检监察机构主要负责人职位设置区别对待，其中11个纪检机构独立设置负责人职位，其余26个纪检机构不独立设置负责人职位，由新设置的7个区纪委、区监察局派驻区直机关纪检监察综合组长（副科职）分别统筹负责。上述11个独立设置职位和7个综合组长合计18个编制为统一管理的定向编制，由区纪委、区监察局集中管理，其他人员编制仍留在驻在部门。二是明确统一管理纪检监察机构的职责和工作关系，彰显纪检监察工作的相对独立性。区纪委、区委组织部、区编办、区人事局、区监察局五部门联合下发《关于对区纪委、区监察局派驻（出）机构实行统一管理的实施意见》，对派驻（出）纪检监察机构实行统一管理后的工作职责和工作关系进行分项明确。统一管理的纪检组长（纪委书记、纪工委书记、综合组长）担任驻在部门单位党组（党委）成员排序，按照任同级领导职务的时间先后排名，并参加驻在部门单位党组（党委）及行政工作会议，原则上不参与驻在部门单位其他分工。派驻（出）监察室主任列席驻在部门单位行政工作会议，专职主任不再承担其他行政工作，集中精力做好本职工作。三是落实统一管理纪检监察机构的干部人事管理和后勤保障，确保执纪执法的公正性。统一管理的纪检监察干部中，属区管干部的，任免、考核、交流和管理等执行中央和省、市、区委的有关规定。统一管理的纪检组长（纪委书记、纪工委书记、综合组长）人选，由区纪委提名商区委组织部同意后共同考察，并呈报区委常委会讨论决定，其党组织关系、工资、补贴、福利等由区纪委、区监察局统一管理，所需经费从原渠道划入区纪委、区监察局部门预算；统一管理的其他干部的考察任免由区纪委、区监察局负责，其工资、补贴、福利、党组织关系等继续由驻在部门单位负责管理。另外，统一管理纪检监察机构的办公经费、办公用房、工作用车等后勤保障事项仍由驻在部门单位负责。
    为确保统一管理后的纪检监察机构开展工作有章可循、有据可依，宿豫区纪委还及时制发《关于加强区直派驻（出）纪检监察机构对驻在部门权力运行重点环节与部位实施监督的暂行办法》，明确派驻（出）纪检监察机构六大监督重点，即干部选拔任用，资金运行，国有资产运营，党务、政务公开，领导干部廉洁自律，党风廉政建设责任制落实等，并制定相对应的流程图对照监督审批。
    （二）如皋市的基本做法。一是将市级机关各部门现已建立的纪委改为“市××纪律检查工作委员会”（简称纪工委），作为市纪委的派出机构。二是成立市级机关纪工委扎口管理未设派驻（出）机构部门纪检监察工作。三是重新单列核定派驻派出机构编制总数，市纪委对各派驻纪检组和派出纪工委的业务工作和干部人事工作全部实行统一管理。四是派驻（出）机构人员的工资关系一律转入市纪委、监察局机关，工资、津贴和福利与委、局机关人员的标准一致，列入市纪委、监察局部门预算，由市纪委、监察局统一管理和发放。五是派驻（出）机构干部的党组织关系、群团关系继续由驻在部门负责管理，派驻（出）机构的办公经费、工作用车等后勤保障及传阅文件等事项按原有管理方式和渠道实施。关于派驻（出）机构的工作职责和工作关系，如皋的做法与宿豫基本相同。
    三、外地县（市、区）开展纪检监察派驻（出）机构统一管理工作所取得的正面效应及需要理性思考的问题
    纪检监察机关对派驻（出）机构实行统一管理是纪检监察体制的重大改革和创新，也是反腐败领导体制和工作机制的进一步深化和完善。从如皋和宿豫两地的运行情况来看，派驻（出）机构在市（县、区）纪委、监察局的统一管理下，更加主动地开展监督检查，并普遍能集中精力研究和处理好驻在部门和所属单位党风廉政建设和反腐败工作中的重要问题，保证了驻在部门领导班子和领导干部用权行为的正确行使和党的路线方针政策的贯彻落实，进一步形成了反腐败的强力声势和工作合力。
    在肯定正面效应的同时，经过深入的分析，我们也觉得纪检监察派驻（出）机构统一管理工作还有着一个较长的摸索渐进过程，在实践中还有许多值得理性思考的问题。一是统一管理给县纪委、监察局的干部管理带来更大的压力。机关人员编制大幅度增加，且派驻派出人员又是一支管得着看不见的队伍，同时又有着被驻在部门渗透同化或与驻在部门矛盾激化的两大可能，实行“遥控”管理，对于县纪委、监察局干部管理是一个全新的课题，甚至是一种挑战，如何带好这支队伍，确保干成事不出事，责任重大，道路久远。二是纪检监察派驻（出）机构统一管理给县纪委、监察局的反腐倡廉工作带来更大的责任风险。纪检监察派驻（出）机构统一管理，从理论上不影响反腐倡廉工作党政齐抓共管局面的形成，但现实中很有可能挫伤驻在部门党政领导班子和领导干部主动抓工作的积极性，实际形成反腐倡廉工作只有纪检监察机关“孤军奋战”的局面。特别是当驻在部门发生重大违法违纪问题且需要实施责任追究时，很有可能产生承担责任上的推诿。三是纪检监察机构协助驻在部门单位党政领导班子开展反腐倡廉工作的主次位置和从属关系在客观上容易混淆颠倒。
    宿豫和如皋两地派驻（出）机构统一管理工作各有所长、各有千秋，为各地提供了具有借鉴意义的先行经验和模式，下一步，我县将综合两地的做法，酝酿制定切合县情实际的实施意见和操作方案，加快推进派驻（出）机构统一管理工作，更加有效地调动全县纪检监察干部集中精力抓好反腐倡廉工作的积极性。