监察机关处理举报事项的行为是否属于行政复议范围

基本案情

2016年1月，刘某向A县监察局举报该县国土资源和房屋管理局有关人员违反土地管理的有关规定，无偿将村民集体宅基地和部分耕地收归国有，转让给房地产公司开发等问题。A县监察局经调查未发现上述举报的违法问题。之后，刘某又向A县监察局递交请求制止县国土资源和房屋管理局孙某等人对其进行打击报复的紧急报告。A县监察局认为该举报材料反映仍是土地使用权转让纠纷问题，未发现孙某等人打击报复的证据，并电话答复刘某。2016年3月，刘某对该答复不满，以A县监察局不履行职责为由，向上一级主管机关B市监察局申请行政复议。B市监察局收到申请后，认为该申请不属于行政复议范围，决定不予受理。

分析意见

本案中，涉及到监察机关针对举报事项的处理行为是否属于行政复议受案范围问题。对此，《行政复议法》等法律法规未作出明确规定，实践中做法不一。

我们经研究认为：《行政复议法》第二条、第六条等规定，公民的合法权益受到具体行政行为侵害的，可以申请行政复议，即可复议的具体行政行为应当是对公民实体权利义务产生实质影响的行为。监察机关对举报事项的处理行为对举报人实体权利义务不产生实质影响，不属于行政复议受案范围。国务院法制办公室《对监察部〈关于咨询刘某所提申请是否属于行政复议受理范围问题的函〉的复函》（国法函〔2003〕5号）也已确认:“行政监察机关为履行政纪监督职责作出的行政处分决定或者其他人事处理决定（包括对相关举报事项的处理决定），不属于行政复议受理范围”。

此外，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）已明确，处理信访事项的行为不属于行政诉讼范围，人民法院不予受理。因行政复议与行政诉讼受案范围基本内容相同，故可参照最高人民法院的上述批复精神，监察机关对举报事项的处理行为不属于行政复议受案范围。

需要指出的是，《行政复议法》《行政诉讼法》之所以将行政处分及其他人事处理决定排除在行政复议、行政诉讼范围之外，是因为目前我国法律、法规已规定了对行政处分及其他人事处理决定的申诉救济途径，如《行政监察法》第38条关于申诉的规定。如果允许不服行政处分或者其他人事处理决定的申请行政复议，则会出现复议机关与申诉复查部门职权交叉现象，不利于此类争议的解决。（作者单位：中央纪委案件审理室）

【相关法规链接】（节选）

1.《行政复议法》

第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

第八条不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

2.《行政监察法》

第三十八条国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的处分决定不服的，可以自收到处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。

复查、复核期间，不停止原决定的执行。

3.国务院法制办公室《对监察部〈关于咨询刘某所提申请是否属于行政复议受理范围问题的函〉的复函》（国法函〔2003〕5号）

《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”据此，行政监察机关为履行政纪监督职责作出的行政处分决定或者其他人事处理决定（包括对相关举报事项的处理决定），不属于行政复议受理范围；当事人不服该处理决定的，可以依照《中华人民共和国监察法》或者其他有关法律、行政法规的规定提出申诉。

4.《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）

信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专职机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。（钟纪晟）

（来源：中国纪检监察报）