村居集体资金“双代管”运行模式中存在的相关问题亟需引起重视

近年来，区委区政府不断加大“农业九化”投入，每年都拿出区财政的“三个百分之一”来支持基层村居各项民生事业的建设。在各项“强基资金”的注入下，辖区内基层村居穷、乱、差的局面得到了有效改善。出于资金安全使用的考虑，按照基层财务管理规定，所有村居的集体资金都必须存放在所属镇街农经站“双代管中心”账上。这种“审用分离、分级把关”的分权设计，有效规避了“谁占有、谁审批、谁使用”的财务风险，但在实际运行中，由于相关环节的监管缺位和制度执行缺失，个别镇街的“双代管”模式异化为无人管的“一支笔”现象，严重侵害了村居集体资金的安全。以今年3月我委组织查处的刁铺农经站原站长杨荣富挪用集体资金案为例。仅2009年至2015年间，杨荣富就利用职务之便，私自决定将刁铺镇“双代管中心”保管的部分集体资金挪用借给吉某、陈某等人用于企业注册验资等经营活动，累计数额达8亿多元，目前尚有578万元未能追回，给集体资金造成了重大损失。

一、当前村居集体资金“双代管”模式运行中存在的突出问题及原因剖析

通过对杨荣富挪用公款案深挖细查，我委还对区农委、刁铺街道相关分管领导进行了失职渎职追责，并以此为样本，对诱发该领域违纪违法案件的制度空间、执行缺位等进行了治本剖析，发现当前村居集体资金镇街“双代管”模式实际运行中主要存在以下三个方面的突出性问题：

1.架构虚化、监管缺位，“两头管”异化为“两不管”。从加强分权制衡的角度出发，“双代管中心”设置的“三定方案”明确提出了区行政主管部门和镇街“双重管理”的管理架构，规定“双代管中心”在组织经费、职能运行等方面由所在镇街实施行政管理，账目资金监管等方面由区农委统一实施业务指导。但通过对杨荣富本人及两个主管单位分管责任人的组织调查，刁铺街道“双代管中心”实际处于“两头管、两不管”的运行状态。一方面，区农委简单地以“村居账目审查”代替“村居资金监管”，缺乏实际账户查询等履职措施，导致无法及时发现该“双代管中心”资金往来的异常。另一方面，刁铺街道相关分管负责人简单地以“不懂财务”等为由，疏于对代管中心资金的财务审计和实际管理，在已经知悉杨荣富曾经有过挪用出借行为的情况下，不能及时加以督促整改和常态监管，以致于几百万元集体资金长期脱管在外都不能知晓，造成了集体资产的损失。

2.流程虚化、制约落空，“三张嘴”异化为“一支笔”。对刁铺农经站内部人员的组织约谈和调查取证显示，该站从建立之初就缺乏书面化的财务流程规范，实际运行中，资金的支付流出必须经由现金、总账、站长以及镇街分管负责人逐级报批，也形成了该代管中心的运作惯例。在正常的村居资金拨付环节，杨荣富往往能够按照这种惯例走完全部审批流程，但对于擅自决定出借资金给相关人员使用经营，杨荣富却又省去了镇街审批这一关口，在借与不借、借多借少等关键事项上，完全由杨荣富一个人说了算，本应能够意识到违纪出借并应提出纠正建议的现金、总账等人员此时往往“集体失语”、一味盲从，正常的财经纪律和监督制约出现“失灵”。

3.处置虚化、审计滞后，“轻处理”异化为“大问题”。杨荣富任职5年间，在代管资金逐年递增、风险隐患不断增大的情况下，该镇仅组织过1次审计。对于当时审计中发现的杨荣富挪用资金出借问题，该镇时任相关领导仅仅简单地批评训斥了之，并未及时作出调离岗位、移送组织审查等严肃的组织和人事处理，致使杨荣富短暂惊恐后更加恣意妄为，将代管资金作为牟取不当得利的资本，在继续违法违纪的道路上越陷越深、越滑越远。

二、进一步规范村居集体资金“双代管”模式运行的监察建议

杨荣富挪用公款案既有着个案层面的独立个性，但根据以往的办案实践，此案对于规范全区各镇街村集体资金“双代管”模式的运行，也有着类案层面的警示意义。为帮助相关单位及时堵塞漏洞，以制度的“立改废”推动源头预防，根据《中华人民共和国行政监察法》的相关规定，提出监察建议如下：

1.对现行制度进行“再回炉”，有序统一流程规范。建议由区财政、农委等部门牵头，统一对涉及村居财务管理的制度规定进行“回头看”和“回炉再造”，进行两个方面的“立改废”。一方面是在制度设计层面，优化审批层级、规范操作流程，尤其是要加紧对直接经手审批、拨付等事项人员的制度约束和风险防范，通过完善年度审计、高频临检等制度设计，不断扎紧“不能犯”的制度笼子。另一方面是在制度执行层面，要将“两个责任”的执行落实和追责兑现写进制度、落在纸面，促进行政主管部门和当地政府的主体责任履行，推动基层镇街纪委和审计部门的监督责任落地，让“有章必依、执行必严、负责担当”成为村居集体资金监管领域的工作新常态。

2.将代管资金纳入“大财政”，有效上提审批层级。长期的办案实践证明，在资金管理权限的分布上，层级越高、审批越严。杨荣富案件的查处，包括周边地区相关类似案件的频发也反映出，囿于基层财务人员的专业素养、风险意识、权力自控能力等因素，将村居集体资金的拨付权交由镇街一级农经站行使，风险几率较大、管理公信不足。建议将此类资金纳入“大财政”体系，实行区财政统管制度，确保敏感资金项目的安全可控。在具体实现路径上，建议将村居集体资金统一存放在区财政专门账户，构建村居报支、镇街初审、区级把关拨付的专项资金管理机制，有效封堵村居集体资金被挪作他用的风险空间。

3.对监管职责进行“细划分”，有力消除监管盲区。根据对杨荣富案件的犯罪空间研判，资金实际流转状况不透明是诱发其产生作案动机的重要原因之一，无论是区农委的账目审查，还是镇街分管负责人的行政监管，都没有触及对账户资金实际流动状况的实时掌握，账目和资金“双托管”但又“两张皮”现象，必须作为监管履职的重点指向。建议在明确区农委、所在镇街直接监管职责细化区分的基础上，进一步完善“大联动监督格局”，通过建立区财政、审计和纪检监察机关之间的异常状况实时通报和共同介入机制，整合财政管理和执纪办案部门各自的专业优势，及时捕捉和截取村居集体资金的异常动向，努力将各类问题发现在早、处置在小。建议进一步完善村居集体资金流转状况向当地纪检监察部门报备和在一定范围内公示制度，凡进出必公示，凡大额必报备，凡异议必核查。

（高港区纪委）